С обретением Республикой Казахстан суверенитета и независимости, а также со становлением рыночных отношений, возникла необходимость в выработке принципиально новой политики использования потенциала минерально-сырьевого комплекса. В результате проведенных политических и правовых реформ, формирования новых финансовых и экономических институтов была создана более совершенная система использования минерально-сырьевой базы и развития на ее основе высокотехнологичной промышленности.

Определенная политическая стабильность, наличие образованных людских ресурсов, большой объем накопленной и проверенной геологической информации, а также созданная либеральная законодательная база позволили создать в стране и необходимый инвестиционный климат. Все это способствовало привлечению в страну значительных международных инвестиций и заключению важных контрактов на недропользование на участках недр, богатых нефтью, газом, углем и другими видами минерального сырья.

Этот этап характеризуется и активным законотворческим процессом. Был принят ряд важных законодательных актов, направленных на урегулирование отношений в сфере недропользования. Так, 30 мая 1992 году был принят Кодекс РК «О недрах и переработке минерального сырья» №1367а-XII, который предусматривал возможность предоставления недр не только казахстанским хозяйствующим субъектам, но и предприятиям с иностранным участием, а также иностранным юридическим и физическим лицам на условиях контракта или концессии (статья 10). При этом недра предоставлялись указанным субъектам на основе договора на пользование недрами, где, в частности предусматривались: сроки и условия пользования недрами; экологические требования; квоты на годовой объём используемых полезных ископаемых; сроки платы и размеры платежей за пользование недрами; меры по охране недр; особые условия к применяемой технологии; предоставляемые льготы (статья 14 Кодекса) и т.д.

В дальнейшем, в течение нескольких лет, Кабинет Министров РК своими постановлениями утверждает и принимает ряд подзаконных актов: от 29 июля 1992 года №811 – «Положение о государственном контроле за охраной и пользованием недр Республики Казахстан»; от 8 декабря 1992 года №1034 – «Положение о порядке реализации (передачи, обмена, продажи) информации о недрах Республики Казахстан»; от 14 марта 1994 года №269 – «Положение об особенностях управления объектами государственной собственности занятыми разработкой месторождений полезных ископаемых (недр), а также техногенных месторождений»; от 13 апреля 1994 года №377 – Постановление «О порядке предоставления недр для геологического изучения, добычи полезных ископаемых и пользования в иных целях».

5 апреля 1994 года Президентом РК был издан Указ №1637 «О дополнительных мерах по упорядочению недропользования для геологического изучения и добычи полезных ископаемых».

Принципиально важным является и то, что в первой Конституции Республики Казахстан от 28 января 1993 года, а впоследствии в действующей Конституции Республики Казахстан от 30 августа 1995 года, было закреплено на законодательном уровне положение о том, что «земля, ее недра, воды, растительный и животный мир, другие природные ресурсы, находятся исключительно в государственной собственности».

Эти правовые акты дали новый импульс развитию законодательства о недрах и недропользовании, а также способствовали созданию определенного климата для инвесторов, вложивших свой капитал в освоение богатых недр Казахстана.

В последующем, в соответствии с «Положением о порядке лицензирования пользования недрами в Республике Казахстан», утвержденным Постановлением Кабинета Министров РК от 8 августа 1994 года №886, затем в соответствии с Положением с аналогичным названием, утвержденным Постановлением Правительства РК от 16 августа 1996 года №1017, предоставление недр осуществлялось на лицензионно-контрактной основе. Однако такая смешанная форма предоставления права недропользования осложнила складывающиеся отношения между государством и недропользователями, что, в конечном счете, привело к отмене лицензионной системы (1999 год).

В 1995-1996 годах, в период парламентского и правительственного кризиса, когда под угрозой оказалась не только экономика, но и политическая судьба страны, Президент Республики Казахстан Н.А.Назарбаев, понимая важность развития сферы недропользования для страны и народа, руководствуясь предоставленными ему чрезвычайными полномочиями, издал ряд Указов, имеющих силу закона, которые и явились фундаментом правовой базы для регулирования отношений в сфере недропользования в новых рыночных условиях. Это Указы: «О лицензировании» от 17 апреля 1995 года №2200, «О нефти» от 28 июня 1995 года №2350, «О недрах и недропользовании» от 27 января 1996 года №2828, «О налогах и иных обязательных платежах в бюджет» от 24 апреля 1995 года №2235 и другие. Далее, эти Указы были дополнены и получили статус законов страны, был принят ряд других законодательных, правительственных и ведомственных правовых актов, которые стали регулировать сложные отношения в сфере недропользования.

В развитие положений названных законов Правительством РК был принят ряд актов, направленных на более эффективное и системное регулирование отношений в сфере недропользования, в частности, были утверждены: «Единые правила разработки нефтяных и газовых месторождений в Республике Казахстан» от 18 июня 1996 года №745; «Единые правила охраны недр при разработке месторождений твердых полезных ископаемых, нефти, газа и подземных вод в Республике Казахстан» от 21 июля 1999 года №1019; «Правила предоставления права недропользования в Республике Казахстан» от 21 января 2000 года №108; «Правила проведения налоговой экспертизы контрактов на недропользование» от 26 декабря 2001 года №1705 и др.

В последующие годы были приняты такие важные законодательные акты, как: Экологический кодекс РК (9 января 2007 года), позволивший упорядочить отношения в сфере охраны окружающей среды и специального природопользования; Налоговый кодекс РК (10 декабря 2008 года), установивший систему специальных платежей за недропользование; Закон РК «О недрах и недропользовании», давший толчок к пересмотру многих других подзаконных актов, регулирующих отношения в сфере недропользования.

В специальных законодательных актах по вопросам недропользования помимо важных регламентаций: о задачах и принципах законодательства о недрах; о компетенции государственных уполномоченных органов; о порядке и условиях предоставления права недропользования; о видах недропользования, содержались новеллы, ранее неизвестные советскому горному праву. Так, этими законодательными актами закреплялись: контрактный порядок предоставления права недропользования; первоочередное (приоритетное) право государства на приобретение полезных ископаемых; гарантии права недропользователя путем обеспечения стабильности контрактных положений от изменения и дополнения, ухудшающих их положение; правила разрешения споров переговорным путем или в соответствии с оговоренными в контракте процедурами – в государственных судах или в международном арбитраже. Эти законодательные новеллы были закреплены в последующем и в Законе РК «О соглашениях (контрактах) о разделе продукции при проведении нефтяных операций на море» от 8 июля 2005 года.

Таким образом, практически в течение десяти лет, по существу был создан надежный фундамент для дальнейшего системного развития законодательства о недрах и недропользовании, позволивший поднять на новый уровень общественные отношения, складывающиеся в сфере освоения недр и привлечения инвестиций в эту отрасль экономики.

24 июня 2010 года был принят новый Закон РК «О недрах и недропользовании», введенный в действие в июле того же года. Законом были отменены ранее действовавшие Законы РК «О недрах и недропользовании» и о «О нефти».

Следует отметить, что на протяжении всей истории недропользования в независимом Казахстане для законодательства, регулирующего правоотношения в сфере недропользования, было характерно, что наряду с базовым законом (законами) действовало большое количество подзаконных нормативных правовых актов, часто не гармонизированных между собой и содержащих противоречивые положения. Количество таких подзаконных актов, принимаемых во исполнение базового закона, в различные периоды было разным.

Кроме того, наряду с законодательными и подзаконными нормативными правовыми актами, регулирующими отношения непосредственно в сфере недропользования, к отношениям, возникающим в этой сфере, всегда были и остаются применимыми нормативные правовые акты смежных отраслей. Так, например, отношения, возникающие при осуществлении недропользования, в частности, регулируются Экологическим, Налоговым, Гражданским кодексами и другими нормативно-правовыми актами. Отношения по недропользованию регулируются нормами как частного, так и публичного права с применением как императивного, так и диспозитивного методов.

Между тем, на сегодняшний день существуют объективные предпосылки перейти к следующему этапу развития законодательства о недрах и недропользовании, который отвечал бы новым реалиям устойчивого развития государства и рыночной экономики. Переход на новый этап развития законодательства о недрах и недропользовании связан и с потребностью имплементации положений международных правовых актов и международных договоров, к которым Республика Казахстана присоединилась, в национальное законодательство.

Елюбаев Жумагельды Сакенович,
доктор юридических наук, профессор,
управляющий правовой советник
Евразийского подразделения
корпорации «Шеврон»
(отрывок из доклада «Законодательство
о недрах и недропользовании: 25 лет развития)